La militarità non è più un ostacolo al riconoscimento della libertà sindacale

La tematica del riconoscimento della libertà sindacale agli appartenenti ai corpi militari è stata più volte posta, nel corso degli anni, all’attenzione degli interpreti, non solo per le ragioni sistematiche, direttamente connesse all’individuazione, nel nuovo ordinamento costituzionale e in contrapposizione “polemica” con l’assetto corporativo dei “confini” della libertà di associazione sindacale, ma anche su stimolo di vicende esterne, quali, in particolare, il dibattito che poi ha condotto alla legge n. 121 del 1981, la quale solo per gli appartenenti della polizia di Stato, ha riconosciuto la possibilità di costituire organizzazioni sindacali.

Sulla questione, ovviamente, non vanno trascurati i profili che attengono direttamente alle fonti comunitarie ed internazionali.

Pur in presenza di un poderoso corpus normativo antidiscriminatorio, infatti, (prima a livello comunitario e poi, per effetto di ricaduta, sul piano del diritto interno), non si tratta del diritto del singolo  di non subire discriminazioni, in ragione dell’esercizio (o meno)  del principio di libertà sindacale (valore paradossale, sotto questo versante, riveste anche, sul piano del diritto interno, l’art. 15 dello Statuto dei lavoratori), quanto di valutare se alcune categorie di lavoratori  possano essere legittimamente escluse dal godimento dei diritti politici e sociali e, sul piano delle fonti sovranazionali, si può anticipare che l’attribuzione delle libertà fondamentali costituisce la regola, salvo limitate restrizioni che i diritti interni possono dettare per la tutela di valori pubblici preminenti.

Il dibattito, al riguardo, deve muovere i primi passi dall’art. 12 della Carta di Nizza del 2000, il quale stabilisce, in maniera onnicomprensiva, che ogni individuo ha diritto alla libertà di associazione, anche in campo sindacale, che implica poi “..il diritto..di fondare sindacati insieme con altri e di aderirvi per la difesa dei propri interessi.”.

Sul piano, poi, del diritto internazionale – e in una prospettiva più articolata – La Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (del 1950) – ratificata dal nostro Paese con la legge 4.8.1955, n. 848 – all’articolo 11 stabilisce che il richiamato diritto di partecipare alla costituzione di sindacati e di aderirvi non  può essere oggetto di restrizioni diverse da quelle  stabilite dalla legge  e “..che costituiscono misure necessarie, in una società democratica, alla sicurezza nazionale, alla pubblica sicurezza, alla difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute o delle morale e alla protezione dei diritti e delle libertà altrui” (art. 11, secondo comma, primo periodo, della Convenzione). Nel contempo si precisa che la disposizione non esclude che restrizioni legittime possano essere imposte all’esercizio di tali diritti “da parte dei membri delle forze armate, della polizia e dell’amministrazione dello Stato” (art. 11, secondo comma, secondo periodo).

La lettura coordinata della disposizione  non consente di ritenere che l’esercizio del diritto di associazione sindacale possa essere interdetto tout court per gli appartenenti alle forze di Polizia ad ordinamento militare ed alle forze armate, laddove le uniche restrizioni legittime (peraltro, legittimamente individuabili solo dalla legge) sono indicate, in misura puntuale, dallo stesso testo della Convenzione. In particolare, si tratta di misure necessarie per la salvaguardia di beni, di rilievo pubblicistico, assolutamente prevalenti rispetto alla garanzia della libertà di aderire o di  costituire  associazioni sindacali, per la tutela, in quest’ultimo caso,  dell’interesse collettivo alla regolamentazione del rapporto di lavoro.

Per quanto riguarda, poi, il  nostro ordinamento giuridico,  la libertà di associazione sindacale e l’ attività di contrattazione collettiva sono state pienamente riconosciute ai dipendenti delle Pubbliche amministrazioni (v. d.lgs. n. 165 del 2001) e, in forma più  limitata, agli appartenenti alla Polizia di Stato, per i quali è possibile esclusivamente  la costituzione di  sindacati c. d. “di mestiere” (che associano solo il personale della polizia ad ordinamento civile, ma che, in tale ambito, assumono la rappresentanza del medesimo) (art.  82, secondo comma, l. n. 121 del 1981).

In tale contesto suscita perplessità – anche in relazione al parallelo riconoscimento della libertà  sindacale al corpo  della  polizia – il sistema di rappresentanza collettiva degli interessi delle forze di polizia ad ordinamento miliare e delle forze armate, tutto “interno” all’Amministrazione militare e con la possibilità,  per le predette rappresentanze militari, come si vedrà  meglio successivamente, di partecipare alla concertazione interministeriale, senza poter attingere al più decisivo ruolo di “agente negoziale”, titolare del potere di contrattazione.

Un decisivo passo innanzi, ai fini del riconoscimento del principio della libertà sindacale agli appartenenti ai Corpi di polizia militari ed alle forze armate, è ora rappresentato dall’interpretazione del testo della Convenzione ad opera della Corte Europea dei diritti dell’uomo, con riguardo al contenzioso tra associazioni di militari e singoli ricorrenti e la Repubblica francese.

In questi casi la Corte europea ha ribadito che l’art. 11 della Convenzione, il quale protegge “la libertà di difendere gli interessi professionali degli aderenti di un sindacato attraverso l’azione collettiva dello stesso”, non esclude al secondo comma alcuna categoria professionale, mentre consente l’imposizione  di  “restrizioni legittime”  espressamente per le forze armate e la polizia, senza che, comunque, il “diritto di libertà sindacale dei loro affiliati sia messo in discussione”. In tale quadro ricostruttivo, che  postula un’interpretazione restrittiva, il divieto puro e semplice) per ragioni attinenti alla disciplina militare) opposto ad un ‘associazione professionale (ancorchè composta da militari) di esercitare qualsiasi azione in relazione con il proprio oggetto sociale  viene a vulnerare “l’essenza stessa” della libertà di associazione.

In tale quadro interpretativo si precisa ulteriormente che i governi nazionali ben potranno attuare istanze e procedure speciali per la soluzione delle preoccupazioni materiali e morali dei dipendenti delle forze armate “ma.. queste non possono sostituirsi al riconoscimento a favore dei militari di una libertà di associazione, la quale comprende il diritto di costituire sindacati e di aderire ad essi”, per cui le restrizioni indicate dalla Convenzione “..non possono privare i militari ed i loro sindacati del diritto generale di associazione per la difesa dei loro interessi professionali”.

Ma c’è dell’altro. La  Convenzione OIL 9.7.1948. n. 87 sulla libertà sindacale e la protezione del diritto sindacale  – ratificata dall’Italia con la legge 23.3.1958, n. 367 –  riconosce, all’articolo 2, ai lavoratori e datori di lavoro il diritto di costituire organizzazioni sindacali e di aderirvi, senza alcuna distinzione ed autorizzazione preventiva, consentendo alla legislazione nazionale di determinare “in quale misura le garanzie previste dalla presente convenzione si applicheranno alle forze armate e alla polizia” (art. 9, primo comma), con una  soluzione che, come prontamente rilevato dagli interpreti, esclude la permanenza di un divieto assoluto di associazione sindacale per le predette categorie, anche perché, come puntualizza la stessa Convenzione, la sua ratifica, ad opera degli Stati membri, “…non pregiudicherà in alcun modo le leggi, sentenze, consuetudini o accordi già esistenti che concedano ai membri delle forze armate e della polizia garanzie previste dalla presente convenzione” (art. 9, secondo comma).

E’ vero che, alla stregua di un orientamento dottrinale,  la Convenzione in discorso non attribuirebbe un diritto di associazione sindacale, in quanto si limiterebbe solo a rinviare al legislatore nazionale la valutazione circa la possibile estensione delle “garanzie” alle forze armate e alla polizia, tuttavia, accogliendo tale interpretazione, innanzitutto, viene ad essere depotenziata la valenza precettiva dell’art. 2 della stessa  Convenzione e, comunque, la  già ricordata  “lettura” della dell’art. 11 della Convenzione per la salvaguardia  dei diritti dell’uomo rende ormai giustizia all’opinione che la libertà di associazione sindacale può essere solo oggetto di restrizioni, ma non certo di una radicale esclusione.

In ogni caso, della Convenzione n. 87 del 1948 si è “dimenticato” il nostro legislatore dapprima con riguardo allora al divieto di associazione sindacale per gli appartenenti alla polizia (il d.d.l. 24.4.1945, 205), ma poi rimosso dall’art.82, Legge n. 121 del 1981 ed ora con il D. lgs. 15.3.2010, n. 66,   Codice dell’ordinamento militare, il quale, all’articolo 1475, secondo comma, lapidariamente esclude che i militari possano costituire associazioni professionali a carattere sindacale o aderire ad altre associazioni sindacali.

Di contro, la Corte costituzionale, a suo tempo, ante orientamento CEDU, con sentenza 449 del 1999 ha ribadito la legittimità costituzionale del divieto in quanto, per i militari,  rileva “.. nel suo carattere assorbente il servizio, reso in un ambito speciale come quello militare”, laddove la declaratoria di illegittimità costituzionale “..aprirebbe la via ad organizzazioni  la cui attività potrebbe risultare non compatibile con i caratteri di coesione interna e neutralità dell’ordinamento militare..

L’argomentazione, fatta propria dai giudici della Consulta per respingere il sospetto di costituzionalità si presta a più di una critica, che si appunta, innanzitutto, sul metodo utilizzato dalla Corte, che sembra transitare dal piano individuale della specialità dell’ordinamento militare a quello collettivo della garanzia della “neutralità” di quest’ultimo, che verrebbe minata dalla presenza di associazioni sindacali.

Se fossero fondate tali argomentazioni – e svolgendole in tutte le necessarie implicazioni –  nel primo caso, se il rapporto d’impiego del militare è caratterizzato da obblighi che ne individuano un profilo di soggezione c.d. speciale nei confronti dell’Amministrazione militare, allora sarebbe incompatibile qualsiasi forma di rappresentanza  collettiva di interessi, potenzialmente configgenti con l’Amministrazione militare, alla quale sarebbe demandata, in via unilaterale, la tutela degli interessi (e la regolamentazione del rapporto di impiego) dei militari.

Nel secondo caso, del pari, sarebbe preclusa, per altra via e in radice,  la possibilità di un ‘ “aggregazione” collettiva degli interessi, perché l’introduzione del principio di libertà di associazione sindacale (e, al tempo stesso, del pluralismo sindacale), potrebbe disgregare la “compattezza” dell’ordinamento militare (con pericolose contrapposizioni).

I ricordati sviluppi argomentativi sono rimasti nella “penna” dei giudici costituzionali, i quali con l’emanazione della sentenza 449/99, si sono attestati sulla linea del legislatore, che, come già anticipato, istituisce con Legge 382/78, organi di  rappresentanza  militare “interna” all’Amministrazione (contemplati attualmente dagli artt. 1476 – 1482 del Codice dell’ordinamento militare), riconosce una serie di libertà fondamentali ai militari (artt. 1469 – 1475, nella considerazione che la tutela degli interessi collettivi non deve passare “……necessariamente  attraverso il riconoscimento di organizzazioni sindacali”.

Infatti,  gli organi della rappresentanza militare non costituiscono un vero e proprio sindacato, in quanto non utilizzano  gli strumenti tipici di quest’ultimo.

In tale contesto, se si comprende il divieto di esercitare lo sciopero (art. 1475, quarto comma del Codice dell’ordinamento militare), in quanto rientra tra le legittime restrizioni per la tutela della sicurezza  pubblica e dell’ordine pubblico (che sarebbero inevitabilmente colpiti dall’esercizio del potere di autotutela accordato ai militari), meno si comprende che la rappresentanza militare non possa essere un vero e  proprio agente negoziale, titolare del potere di contrattazione nei confronti  dell’Amministrazione militare, persino autonomo sotto l’aspetto organizzativo, finanziario e di funzionamento.

Qui, viceversa, e diversamente da quanto previsto per le forze di polizia ad ordinamento civile (la Polizia di Stato in primis) – per le quali, infatti,  il legislatore riconosce la possibilità di costituire organizzazioni sindacali  e attribuisce, altresì,  un piccolo nucleo di diritti sindacali (artt. 82 e 83 l. n. 121 del 1981) – il legislatore predispone un circuito di  mera “concertazione” su alcuni temi con l’Amministrazione militare, per la regolamentazione del rapporto di impiego (d.lgs. 12.5.1995, n. 195).

In ogni caso, la rappresentanza militare ha solo poteri di proposta e istanza sugli interessi collettivi dei militari, nei confronti dell’Amministrazione militare, ma non possiede reali poteri di intervento, né tantomeno strumenti sanzionatori per far valere le proprie prerogative.

Tale assetto normativo, a ben guardare, non si pone certo in linea con le fonti comunitarie, vieppiù alla luce dell’interpretazione fornita dalla Corte europea dei diritti dell’uomo. Per cui il riconoscimento della libertà di associazione sindacale sancita dalla giurisprudenza comunitaria, nel suo “nucleo essenziale”, contrasta con il divieto assoluto di costituire associazioni sindacali o di affilarsi a queste ultime previste dalla legislazione italiana.

Alla luce di tutto ciò è in corso una rivisitazione, a livello parlamentare, della regolamentazione della rappresentanza militare, dagli esiti incerti, che lascia intravedere la volontà di avviarsi, sia pure timidamente, verso il riconoscimento di un potere negoziale (che supererebbe l’attuale fase, disciplinata dal d.lgs. n. 195 del 1995, di mera concertazione).

A questo passo avanti però continua a mancare, per un verso, un adeguato meccanismo sanzionatorio, che possa essere attivato dalla rappresentanza militare in caso di violazione degli “spazi” di contrattazione devoluti dalla legge e, per altro verso, il riconoscimento di un canale di comunicazione tra la rappresentanza collettiva e la  propria base (un nucleo “minimo” di diritti sindacali) che solo la legge può proteggere, per consentire alla prima di svolgere il proprio “ruolo” di interlocutore negoziale dell’Amministrazione militare.

In realtà, tuttavia, si potrebbe obiettare che una rappresentanza “interna” difficilmente, sul piano pratico, può svolgere un efficace ruolo di agente contrattuale che, implica, quantomeno, una non “subalternità” – se non una contrapposizione di interessi con la controparte negoziale –  che solo può garantire un sindacato esterno (come accade, ad esempio, per gli appartenenti alla Polizia di Stato).

Ma questo è quanto il legislatore italiano sembrava disposto a concedere in materia di tutela sindacale dei militari, sul presupposto che la sindacalizzazione debba andare di pari passo con la “smilitarizzazione” del corpo militare interessato. Correlazione necessaria della quale gli interpreti avevano dimostrato l’equivocità, in quando non desumibile da alcuna disposizione legislativa e, comunque, del tutto superata oggi alla luce degli orientamenti della giurisprudenza della CEDU.

Anzi, a tale riguardo, ci si potrebbe interrogare se una mera rivisitazione della rappresentanza militare (anche con un rafforzamento del suo ruolo negoziale) possa soddisfare l’iter argomentativo accolto dalla giurisprudenza internazionale.

L’interrogativo, a nostro avviso, necessita di una risposta articolata alla luce del “nocciolo duro” che può ricavarsi dalle decisioni altrove richiamate.

I giudici, a ben guardare, non hanno escluso che i diritti nazionali possano prevedere “procedure speciali per la soluzione delle preoccupazioni materiali e morali dei dipendenti delle forze armate”, il che, riformulato in misura più congrua, autorizza i medesimi a stabilire procedure ad hoc per la regolamentazione del rapporto d’impiego dei militari. Sotto quest’ultimo profilo non trova ostacoli sul piano della legittimità (ma, semmai, per le considerazioni dinanzi svolte, di mera opportunità) la predisposizione di una rappresentanza militare, quale interlocutore negoziale dell’Amministrazione militare per la regolamentazione del rapporto d’impiego.

Quello che, invece, risulta contrario alla disciplina internazionale è la radicale esclusione di ogni forma di libertà associativa, con l’impossibilità di poter tutelare gli interessi, anche sul piano giudiziale, dei propri iscritti. A tale stregua, se a livello legislativo, si venissero a prefigurare  libere associazioni di militari, quali enti esponenziali degli interessi dei propri iscritti, con la possibilità di agire in giudizio per la difesa degli interessi individuali degli stessi, nonché di “segnalare” e proporre istanze a carattere collettivo alla Direzione militare, affiancandosi, in tal modo ed efficacemente, agli organi della rappresentanza militare, titolari del potere di contrattazione, quantomeno, si sarebbe fatto un sensibile passo avanti verso l’applicazione del diritto internazionale.

Il “filo conduttore”, infatti, che sembra legare tutti gli interventi della giurisprudenza in trattazione è la valorizzazione della libertà associativa, soprattutto come possibilità di agire in “difesa degli interessi dei propri affiliati” che, nella prospettiva evolutiva della disciplina dovrebbe comportare, da un lato,  una tutela “collettiva” delle prerogative (contrattuali) degli organi della rappresentanza militare (qualcosa di simile all’art. 18 dello Statuto dei lavoratori) e, dall’altro, una valorizzazione, anche sul piano processuale, di “libere” e rappresentative associazioni di militari.

Recentemente, peraltro, il Consiglio di Stato (Sezione Quarta) chiamato ad esprimersi su un ricorso di appello verso la sentenza del T.A.R. Lazio – Sede di Roma, Sez. II n. 8052 del 23 luglio 2014, concernente il rigetto dell’Amministrazione circa l’autorizzazione per la costituzione di associazioni o circoli fra militari a carattere sindacale in seno alla Guardia di Finanza, con ordinanza n. 2043 del 30 marzo 2017, ha dichiarato rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1475, comma 2, del d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare), per i seguenti profili:

  1. a) per contrasto con l’art. 117, comma 1, Costituzione, in relazione agli articoli 11 e 14 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, come da ultimo interpretati dalle sentenze in data 2 ottobre 2014 della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, quinta sezione, nei casi “Matelly c. Francia” (ricorso n. 10609/10) e “Adefdromil c. Francia” (ricorso n. 32191/09);
  2. b) per contrasto con l’art. 117, comma 1, Cost., in relazione all’articolo 5, terzo periodo, della Carta sociale europea riveduta, firmata in Strasburgo in data 3 maggio 1996 e resa esecutiva in Italia con legge 9 febbraio 1999, n. 30.

Per queste ragioni, ha rimesso gli atti alla Corte Costituzionale, che, nell’ambito dello svolgimento del conseguente giudizio di costituzionalità, dovrà valutare se la norma interposta non sia a sua volta contraria alla Costituzione e, come tale, non presenti idoneità a integrare il parametro dell’art. 117, primo comma della Costituzione.”.

Alla luce di quest’ultimo autorevole e qualificato orientamento giurisprudenziale del CDS, pertanto, attesi anche i tempi lunghi del giudice delle leggi, appare necessario che il legislatore precorra i tempi e dia un segnale di interessamento e di attenzione verso il mondo militare presentando uno o più disegni di legge che aprano le porte ad una rappresentanza autonoma sia sotto l’aspetto organizzativo ed economico sia sotto quello funzionale, in linea con la giurisprudenza comunitaria.

A cura dell’area giuridica dell’Associazione Sicruezza  CGS