Orario di lavoro: un problema attuale che nasce nel passato e sinora da tutti sottovalutato. di Daniele Tisci*

23 maggio 2016

La nuova circolare sull’orario di lavoro n. 125018/2016 del 18/04/2016 ha creato non poche contrarietà e perplessità nel personale della Guardia di Finanza, sia tra coloro che dovranno attenersi ad esso, sia tra coloro a cui competerà l’onere di attuarlo.

Ancora oggi se ne discute in modo acceso e capita di sentire difese strenue della nuova circolare, che, a mio av-viso, appaiono parziali e cavillose. Il mio rammarico è quello di non aver potuto portare il mio contributo, in sede di approvazione  della delibera, per la concomitanza di impegni istituzionali.

Per capire il perché delle forti contrarietà emerse su tutto il territorio nazionale, bisogna entrare nello spirito della circolare e quindi ripercorrere brevemente il cammino, oramai decennale, che ha visto il Corpo della Guardia di Finanza innovare (a mio giudizio in negativo), sotto la spinta delle contingenze economiche e finaziarie.

LA FASE INIZIALE

La prima circolare “innovatrice” (si fa per dire), fu la nr. 307900 del 2005 a firma dell’allora Comandante Generale Roberto Speciale, nella quale sostanzialmente si introducevano le seguenti novità:

  • rimodulazione della pausa con diritto al pasto, che veniva fissata ad un’ora e definita come “non rimodulabile”, in luogo della “storica” mezz’ora, (che tuttora permane nell’Arma dei Carabinieri);
  • possibilità di rinunciare alla pausa e di conseguenza al trattamento alimentare. Fino ad allora il diritto al pasto era considerato obbligatorio sullo spunto del termine con cui era stata introdotto (Mensa Obbligatoria di Servizio – MOS);
  • flessibilità dell’orario di lavoro, per fruire della quale era sufficiente presentare una istanza non motivata al Comandate di Reparto che, fuori dei casi forte criticità rispetto all’orario di servizio, era tenuto ad accettarla.

La circolare “Speciale”, ribadisco, partiva da una specifica necessità: ridurre il ricorso al trattamento alimentare, come unica soluzione percorribile atta a temperare e ridurre il disavanzo nel capitolo di bilancio delle MOS, creatosi, nel corso degli anni precedenti, a causa di due motivi principali:

  • la carenza delle risorse messe a disposizione dall’autorità politica;
  • il controllo a maglie molto larghe del personale ammesso a vitto[1].

Il risultato fu, quindi, il seguente:

  • raggiungimento di significativi e sostanziali risparmi di spesa, utili a ridurre significativamente il disavanzo finanziario;
  • ribaltamento logico di due concetti chiave: orario di lavoro e pausa, con il primo stranamente assoggettato al secondo. Infatti, mentre la pausa diveniva elemento certo e fisso (“non rimodulabile”), il secondo diveniva flessibile e facilmente ottenibile (domanda non motivata), purché funzionale all’orario di servizio.

Si era introdotto, quindi, un vero e proprio baratto, istaurato sulla logica:

  1. durata della pausa fissata ad un’ora;
  2. accoglimento di istanze di flessibilità dell’orario di lavoro comprensivo di rinuncia alla pausa e, di conseguenza, al relativo trattamento alimentare.

Quello che non tutti compresero è che la flessibilità aveva un costo individuale mensile per ciascun finanziere non trascurabile e quantificabile in circa 100€ mensili (4,65€*20gg=93€)  e circa 1.000€ annui (93€*11 mesi lav.=1.023€), cui dovrebbero aggiungersi le spese sostenute con proprie risorse per fruire di quel “pasto” consumato fugacemente (e non solo) nei bar interni.

L’azione della Rappresentanza, che sia a livello di Consigli di Base, sia a livello di Consiglio Centrale, si fece sentire, difendendo il diritto al pranzo ed al recupero psicofisico, si stemperò di fronte alle volontà dei singoli, fermamente interessati ad evitare l’ora di pausa e a godere delle opportunità e delle libertà, qualche volta anche esasperate, offerte dal fantomatico “baratto”.

 

LA FASE ATTUALE

Tralasciando le circolari e le disposizioni emanate successivamente dall’Amministrazione al fine di specificare meglio alcuni elementi di dettaglio, come ad esempio la durata dell’adeguata pausa, veniamo ai nostri giorni.

Le disposizioni in materia di orario di lavoro emanate recentemente dal Comandante Generale, rispondono, a mio parere, a precise esigenze tutte dichiarate in premessa:

  • conseguire livelli di maggiore efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa;
  • aggiornare le disposizioni interne coordinandole in un unico testo;
  • chiarire taluni aspetti chiave (tra cui mi preme evidenziare in particolare):
    • autorità competente per l’articolazione dell’orario di lavoro;
    • definizione dei criteri per la concessione di orari flessibili;
    • quantificazione dell’adeguata pausa;
    • determinazione dell’orario d’obbligo settimanale in caso di legittima assenza dal servizio;
    • computo dell’orario d’obbligo in caso di festività infrasettimanale coincidente con il sabato.

Da queste poche righe, si possono ricavare alcuni elementi caratterizzanti la nuova disposizione:

  • elementi di pregio:
    • coordinamento in un unico testo delle numerose ed articolate disposizioni precedenti. (Se ne sentiva effettivamente il bisogno non rimandabile);
    • ricerca di una maggiore efficienza ed efficacia del servizio;
  • elementi di continuità con la normativa precedente:
    • ricerca “agiuridica” dell’economicità;

Dalla lettura dell’intero articolato invece, si ricavano alcuni ulteriori caratterististiche:

  • elementi di principale distanza con la normativa precedente:
    • sostanziale irrigidimento delle modalità di fruizione dell’orario flessibile;
    • sviluppo di un forte senso di precarietà nella fruizione dell’orario di servizio ordinario;
  • elementi di novità:
    • nuove modalità di computo dell’orario d’obbligo settimanale;
  • carenze e  incongruità:
    • mancata indicazione dell’ambito di applicazione della circolare;

Tralasciando gli aspetti di pregio sui quali comunque va riconosciuto merito all’Amministrazione, andiamo a vedere più nel dettaglio gli altri punti:

Ricerca “agiuridica” dell’economicità.

Premesso che il principio di economicità deve essere, in particolar modo in tempi di spending review, un caposaldo per ogni Pubblica Amministrazione, bisogna anche evitare che un’azione troppo rigida in questo senso possa danneggiare l’Amministrazione stessa ed il suo personale.

Se infatti la circolare “Speciale” nasceva dall’esigenza di ridurre il ricorso al trattamento alimentare, la circolare 125018/2016 non fa nulla di diverso, anzi acuisce il problema, se è vero che prevede (per chi opera su 5 giorni settimanali) due soli rientri pomeridiani con diritto al pasto, in luogo dei 4 turni con accesso alla MOS (8.00-16.00) della circolare “Speciale”.

La pausa ed il relativo trattamento alimentare continuano ad essere rinunciabili con apposita dichiarazione scritta dell’avente diritto, ma mentre al superamento delle sei ore di servizio scatta comunque l’adeguata pausa (15 minuti) per essere in regola con il dettato normativo[2], il trattamento alimentare si perde definitivamente.

Si tratta, in quest’ultimo caso, di un assurdo giuridico, in quanto le indennità ed il trattamento alimentare, quando dovuti, non sono e non possono essere rinunciabili. La Determinazione 9000 del 2006 a firma dell’allora Comandante Generale attuativa del “Documento di amministrazione della Guardia di Finanza” approvato con D.M. 292 del 14.12.2005, per citare una fonte interna e quindi “autodeterminante”, all’articolo 37 (trattamenti alla forza amministrata) cita: “L’Ente corrisponde (…) il trattamento economico spettante in relazione alla posizione e allo stato giuridico e, quando dovuti, il vitto, l’alloggio, il vestiario e l’equipaggiamento individuale.

Se il diritto al trattamento alimentare fosse negoziabile e quindi rinunciabile, lo potrebbe essere, al pari di quest’ultimo, anche ogni altra indennità ed ogni altro trattamento economico, cosicché, si potrebbe persino presumere di introdurre il lavoro part-time in assenza di specifica previsione normativa, in virtù di un semplice accordo tra l’Amministrazione ed singolo appartenente al Corpo in presenza di una rinuncia dichiarata ad una parte del trattamento economico principale.

Sostanziale irrigidimento delle modalità di fruizione dell’orario flessibile;

L’orario flessibile creato dalla circolari “Speciale” e seguenti, nella sua attuazione pratica nei Reparti era diventato effettivamente un complesso ginepraio. Tuttavia, le novelle disposizioni, introducono una sostanziale rigidità nella fruizione dell’orario flessibile, che può variare solo in ragione dell’orario di inizio e di fine, ferma restando, quindi, la durata del turno giornaliero.

Si tratta di una chiusura obiettivamente eccessiva anche, nella considerazione del fatto che la flessibilità deve adattarsi all’ eterogeneità di tutti i Comandi sull’intero territorio nazionale. Sarebbe stato sufficiente, quindi, che il Comando Generale avesse previsto, ad esempio, l’obbligo, per gli orari di lavoro flessibili, di dover essere organici  e funzionali all’orario di servizio, lasciando ai Comandanti Regionali ed equiparati la facoltà di valutare, anche in base alle risorse disponibili sui bilanci della MOS, la concessione di moduli diversi da quello con due rientri settimanali. Per essere chiari, ad esempio, e ferma restando la possibilità di anticipare/posporre l’orario di ingresso/uscita, moduli con:

  • tre rientri settimanali 8.00 – 16.00 e due 8.00 – 14.00;
  • un rientro 8.00 – 16.00 e quattro turni 8.00 – 15.00. ecc ecc.

Sviluppo di un forte senso di precarietà nella fruizione dell’orario di servizio ordinario;

Si tratta del punto più critico della Circolare, non ancora da tutti percepito come tale e che rappresenta il vero elemento di flessibilità, ma ad esclusivo vantaggio dell’Amministrazione.

La forte criticità emerge dalle seguenti previsioni:

  1. il competente Comandante pianifica i turni assicurando un’adeguata rotazione tra tutto il personale;
  2. la pianificazione deve essere effettuata settimanalmente e partecipata entro le ore 12 del venerdì precedente;
  3. in presenza di particolari e motivate esigenze di servizio o su richiesta dei singoli, i turni pianificati possono essere modificati.

E’ chiaro che l’orario di servizio ordinario deve poter garantire, soprattutto nell’impiego operativo strictu sensu, una potenziale ed opportuna flessibilità, al fine di consentire al Comandante di ottemperare alle più disparate esigenze di servizio, spesso non preventivabili, che dovessero presentarsi. E non a caso, per l’attività operativa si è scelto il modulo organizzativo su sei giorni lavorativi, che meglio si presta a frontaggiare le evenienze più disparate. La stessa flessibilità, nell’orario di servizio ordinario, non è necessaria in quei Reparti non operativi (Comandi interregionali, regionali ed equiparati, Nuclei – con talune eccezioni – ed attività d’ufficio in genere) non sottoposti a sollecitazioni emergenziali provenienti dall’esterno ed in cui una pianificazione standard, unita ad istituti di flessibilità, come i recuperi ore, i riposi compensativi, l’istituto dello straordinario per le situazioni emergenti, nei pochi casi strettamente necessari, riesce a garantire la funzionalità piena dei Reparti.

Non a caso, nei Comandi citati, l’orario d’obbligo prevedeva tendenzialmente due rientri settimanali, stabiliti in modo fisso dal Comandante Regionale o equiparato.

Con le novelle disposizioni, invece, il Comandante può decidere per ciascun sottoposto i giorni in cui dovrà assicurare i rientri, utilizzando il metodo della rotazione (sub 1.), che introdurrebbe, un elemento di forte precarietà, in grado di incidere negativamente (ed inutilmente) sull’organizzazione familiare degli appartenenti, specie quando anche l’altro coniuge è lavoratore. Caso molto frequente nei grandi centri urbani.

Parimenti negativa è anche la previsione di cui al punto sub 3 secondo cui “in presenza di particolari e motivate esigenze di servizio o su richiesta dei singoli, i turni pianificati possono essere modificati”.

Ferma restando la necessità prioritaria di garantire la funzionalità del servizio, bisogna sostenere adeguatamente anche le esigenze personali e/o familiari del personale, per cui l’uso di strumenti flessibili, come lo straordinario, in caso di reale bisogno, devono essere coerentemente utilizzati.

Casi specifici come quello richiamato dalla circolare (punto sub 3 “particolari e motivate esigenze di servizio o su richiesta dei singoli”), quando incidono negativamente sull’organizzazione di altri individui, vanno risolti coerentemente attraverso l’uso di strumenti esistenti di duttilità (lavoro straordinario) in grado di arginare l’emergenza, nel prioritario interesse pubblico, ma anche di dare ristoro all’interesse privato, riconoscendo un’utilità al singolo (maggior reddito).

La modifica tout-court del turno già pianificato, anche in considerazione dell’assenza di una specifica indennità di cambio turno, peraltro esistente nel contratto delle Forze di Polizia ad ordinamento civile, risponde solo alle esigenze pubbliche relegando il finanziere da lavoratore dipendente a lavoratore “assoggettato”.

Nelle more del rinnovo contrattuale, quindi, sarebbe fondamentale inserire la previsione di una simil-indennità nel cosiddetto premio incentivante, che al di là del valore nominale che le si vorrà attribuire, potrebbe stimolare un ulteriore responsabilizzazione nell’agire delle Amministrazioni.

Sull’argomento, infine, vale la pena di evidenziare alcune segnalazioni pervenuteci da taluni Reparti nei quali i Comandanti, nel pianificare una singola giornata di assenza al personale che chiede licenza, sistematicamente non farebbero coincidere i rientri settimanali con i giorni di licenza.

Si tratta sicuramente di una “stortura”, che in alcuni casi potrebbe contrapporsi a quella altrettanto antipatica di quanti si mostrano facilmente propensi a far coincidere il giorno di licenza con il giorno in cui avevano pianificato il rientro settimanale.

Non a caso,  la pianificazione dell’orario di lavoro ordinario dovrebbe essere il più possibile omogenea nel numero delle ore giornaliere, in modo da creare con semplicità un clima di serenità nei reparti e di evitare in premessa ogni possibile uso distorto, sia che provenga dalla parte datoriale, sia che provenga da quella del personale. Ma queste facili soluzioni, ricordo a me stesso, sono state messe in mora dalle esigenze finanziarie, che oltretutto non si sa se sono ancora attuali e di cui il CoCeR ha chiesto di essere messo a conoscenza.

Nuove modalità di computo dell’orario d’obbligo settimanale;

Si tratta di principi preesistenti che con la nuova circolare trovano una diversa applicazione. Una riflessione particolare meriterebbe il caso delle festività cadenti nel giorno del sabato, che con la nuova circolare non danno più diritto, a coloro che lavorano su cinque giorni lavorativi, di recuperare, sottraendole dall’orario d’obbligo settimanale, le relative ore di festività.

Si è voluto rivedere il sistema, in pejus, proponendo situazioni  già preesistente in altri contratti di lavoro e tralasciando il fatto che, in questo modo, si crea una forte sperequazione tra i finanzieri che lavorano su cinque giorni e quelli che lavorano su sei giorni settimanali.

In quelle settimane, infatti, chi lavora su 6 giorni dovrà operare per trenta ore settimanali, mentre chi lavora su cinque giorni sarà chiamato a fare comunque trentasei ore settimanali.

Anche qui, in mancanza di una volontà a rivedere quanto stabilito in circolare, si dovrà valutare l’opportunità di inserire nel premio incentivante un apposito articolo capace di annullare la sperequazione.

Mancata indicazione dell’ambito di applicazione della circolare;

La circolare, precisa in ogni sua parte, omette di indicare un punto fondamentale: l’ambito di applicazione della stessa, ossia il personale a cui si applica.

E’ chiaro che la circolare dovrà applicarsi a tutto il personale contrattualizzato, a cui le norme richiamate fanno riferimento.

Ben vengano quindi efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, a patto che quest’ultima sia ottenuta nella misura adeguata a garantire comunque il raggiungimento dei primi due principi ed al tempo stesso che i dati relativi ai capitoli M.O.S., possano dimostrare, dopo un breve ma significativo periodo di applicazione della circolare, che i risparmi di spesa tanto agognati siano ottenuti attraverso un’oculata gestione delle risorse su tutto il personale contrattualizzato, senza riserve indiane, campi apache e fortini inespugnabili.

* Delegato CoCeR Guardia di Finanza, Segretario organizzativo Associazione Culturale Sicurezza Cum Grano Salis.


Note:

[1] La legge 203/89 disciplina chiaramente il personale ammesso a vitto:

a) personale impiegato in servizi di ordine e sicurezza pubblica o di soccorso pubblico in reparto organico o a questo aggregato, ovvero impiegato in speciali servizi operativi, durante la permanenza nel servizio;

b) personale impiegato in servizi di istituto, specificamente tenuto a permanere sul luogo di servizio   o   che   non   puo’ allontanarsene per il tempo necessario per la consumazione del pasto presso il proprio domicilio;

c) personale impiegato in servizi d’istituto in località di preminente interesse operativo e in situazioni di grave disagio ambientale;

d) personale alloggiato collettivamente in caserma o per il quale l’alloggio collettivo in caserma è specificamente richiesto ai fini della disponibilità per l’impiego.

[2] D. Lgs. 66/2003 Art. 8, Pause – Qualora l’orario di lavoro giornaliero ecceda il limite di sei ore, il lavoratore deve beneficiare di un intervallo per pausa, le cui modalità e la cui durata sono stabilite dai contratti collettivi di lavoro, ai fini del recupero delle energie psico-fisiche e della eventuale consumazione del pasto anche al fine di attenuare il lavoro monotono e ripetitivo. Nelle ipotesi di cui al comma 1, in difetto di disciplina collettiva che preveda un intervallo a qualsivoglia titolo attribuito, al lavoratore deve essere concessa una pausa, anche sul posto di lavoro, tra l’inizio e la fine di ogni periodo giornaliero di lavoro, di durata non inferiore a dieci minuti e la cui collocazione deve tener conto delle esigenze tecniche del processo lavorativo.