Prof. Patrizia Tullini: i diritti fondamentali sanciti dalle fonti europee entrano nel nostro ordinamento nazionale mediante la partecipazione dell’Italia all’Europa

Convegno “Quale futuro per il modello di sicurezza tracciato dalla legge 121/81 e dalla Riforma Madia ?”, organizzato a Bologna il 30 Settembre u.s., dall’Associazione Sicurezza Cum Grano Salis.

 

Intervento della Prof. Patrizia Tullini, Ordinario di Diritto del lavoro, Università di Bologna

 

Nonostante la rilevanza del tema relativo allo status giuridico del personale del comparto sicurezza e il riconoscimento dei loro diritti costituzionali – in particolare dei diritti finalizzati alla tutela professionale (libertà sindacale e contrattazione collettiva) – mancano ancora studi adeguati e riflessioni approfondite.

Il casus belli per un ripensamento del tema è costituito dal varo del decreto n. 177/2016 di razionalizzazione del comparto ed accorpamento del Corpo Forestale all’Arma dei Carabinieri. Ma il casus belli dovrebbe sollecitare un discorso più ampio. Dubbi di legittimità costituzionale, in relazione all’art. 39 Cost., riguardo ai divieti posti alla libertà sindacale nel comparto sicurezza, ci sono sempre stati. Anche la condizione di “separatezza” dei sindacati di Polizia sancita dalla l. n. 121/81 (artt. 83), ha suscitato diversi dubbi di costituzionalità.

Dubbi che, invece, non hanno sfiorato né il legislatore del d. lgs. 177/2016 né il Consiglio di Stato (C.d.S)che, attraverso la sua commissione speciale, ha fornito un parere preliminare ampiamento positivo sulla riforma (parere 12 maggio 2016), contestando una per una le obiezioni mosse dai sindacati del comparto.

Preliminarmente, non si può negare un’inversione radicale del trend storico- legislativo: la militarizzazione d’un Corpo di polizia civile rappresenta un’inversione di tendenza rispetto alla legge del 1981, alla riforma della polizia penitenziaria con l. 395/1990 e a quella del Corpo Forestale (l. n. 36/2004). Non pare tuttavia un argomento sufficiente per il C.d.S, il quale osserva che la soppressione di enti/uffici rientra nella discrezionalità del legislatore e che il previsto mutamento di status giuridico sarà pressoché indolore, posto che il Corpo Forestale presenta già dei tratti di forte analogia con i corpi militari (gradi, uniformi, uso delle armi….).

Va subito precisato che il ragionamento sull’analogia tra i Corpi militari e civili è del C.d.S. Si potrebbe dubitare che armi e uniformi siano l’essenza dello status militare, e comunque non è su questi elementi che può fondarsi l’analogia. Proprio il C.d.S, in una recente pronuncia (8 settembre 2016, n. 3832) ha escluso l’utilizzo di uniformi e mostrine da parte di un’associazione di volontari con compiti di supporto del Corpo di Polizia, ritenendo che non si possano fare analogie tra organizzazioni pubbliche e private con funzioni di tutela della sicurezza.

Anche, a proposito degli organismi di rappresentanza collettiva e professionale, il parere reso dal C.d.S aggiunge che – salva la differente natura giuridica di tali organismi per i Corpi civili e militari – c’è una sostanziale coincidenza tra “concertazione” e “contrattazione”, oltre che un’uniformità procedurale perché il confronto si svolge sempre presso il Dipartimento della Funzione Pubblica e gli accordi sono resi esecutivi con Decreto del Presidente della Repubblica.

Ancora una volta, si scambia la forma per la sostanza: gli indici esteriori non scalfiscono la profonda diversità e le differenti limitazioni che subisce la libertà sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile e militare. Il d. lgs. 195/1995, modificato nel 2000, distingue chiaramente tra contrattazione e concertazione, tra un accordo stipulato da una delegazione sindacale di cui si misura la rappresentatività collettiva e la sottoscrizione di uno “schema di provvedimento” nell’ambito di “riunioni” (così qualificate dalla legge per distinguerle dagli incontri sindacali in senso proprio).

C’è poi un’altra contraddizione che va sottolineata: tra i principi della legge-delega Madia (previsti all’art. 8, lett. a), l. 124/15) c’è quello la salvaguardia delle professionalità e delle prospettive di carriera del personale coattivamente militarizzato. La razionalizzazione del comparto dovrebbe puntare al rafforzamento delle competenze e delle professionalità (lo riconosce espressamente anche il parere del C.d.S). Eppure, questa valorizzazione delle professionalità si accompagna alla contemporanea negazione di ogni tutela collettiva della professionalità.

In ogni caso, l’alternativa non pare quella tra la militarizzazione del Corpo Forestale oppure la smilitarizzazione dell’Arma dei Carabinieri. L’alternativa dovrebbe essere quella d’un ripensamento dell’intera questione relativa alla libertà sindacale nel comparto sicurezza, con il necessario adeguamento alle fonti sovranazionali e alla giurisprudenza delle Corti europee che si sono già espresse più volte in materia. Una soluzione che porterebbe l’Italia ad allinearsi alla maggioranza dei Paesi aderenti all’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa.

Il parere reso dal C.d.S non affronta minimamente la questione dell’adeguamento alle fonti sovranazionali che, invece, entrano a far parte del nostro ordinamento giuridico attraverso l’art. 117, co. 1, Cost., secondo il quale l’esercizio della potestà legislativa deve tener conto dei vincoli derivanti dall’ordinamento europeo (norma che rimane ferma anche nella riforma costituzionale).

Esistono allora vincoli europei che il d. lgs. 177/16 avrebbe dovuto osservare? La risposta è positiva.

Le norme di riferimento per la libertà sindacale sono l’art. 12 della Carta europea dei diritti fondamentali, che ricalca l’art. 11, CEDU, il quale riconosce ad ogni individuo il diritto alla libertà di associazione, incluso il “diritto di fondare sindacati e di aderirvi per la difesa dei propri interessi”. I diritti garantiti dalla CEDU fanno parte dell’ordinamento dell’Ue (c’è un richiamo esplicito nell’art. 6 TUE).

Dunque, i diritti fondamentali sanciti dalle fonti europee entrano nel nostro ordinamento nazionale, non solo in modo mediato attraverso l’art. 117, co.1, Cost., ma direttamente con la partecipazione del nostro Pese all’Unione Europea.

Com’è noto, sui principi di libertà sindacale e di democrazia nel comparto sicurezza, si è già pronunciata la Corte europea dei diritti dell’uomo in più occasioni (tra le più note, le due pronunce dell’ottobre 2014: caso Matelly e ADEF-Dromil). La Corte di Strasburgo ha dettato una specie di decalogo ai legislatori nazionali, con alcuni punti fermi:

 

  • La libertà sindacale prevista dall’art. 11 CEDU è una forma speciale della libertà di associazione che non esclude alcuna categoria professionale;
  • Sono ammesse restrizioni per le Forze armate e di Polizia, a condizione che la titolarità del diritto fondamentale non sia negata: il diritto a costituire un sindacato e di affiliarsi fanno parte del nucleo insopprimibile del diritto;
  • la legge ordinaria deve limitarsi a regolare l’esercizio del diritto, senza pregiudicarne la sostanza e la titolarità;
  • L’ingerenza del legislatore nazionale è subordinata a due principi: 1) il perseguimento di una finalità legittima; 2) la necessità, in una società democratica, dell’intervento legislativo per perseguire quell’interesse legittimo. In ogni caso, l’interdizione pura e semplice della libertà sindacale non è mai una misura coerente con l’ordinamento democratico.     Applicando questi principi generali, la Corte dei Diritti umani fornisce anche delle indicazioni concrete. Riconosce la specificità della missione svolta dai Corpi militari e l’esigenza d’un adattamento delle forme di esercizio della libertà sindacale, però sostiene che la creazione di organismi speciali di concertazione e di procedure particolari non sia una misura sufficiente a salvaguardare il diritto fondamentale.In seguito a tali pronunce della Corte di Strasburgo, la Francia ha adottato una serie di modifiche al “Code de la defense” (l. 28 luglio 2015), che avvicinano il regime della libertà sindacale dei militari alla disciplina prevista in Italia dalla l. n. 121/81 per le Forze di polizia. Ma con alcune esplicitazioni essenziali (che invece mancano nel nostro ordinamento):
  • 2) il diritto di fruire delle garanzie indispensabili per l’esercizio della libertà di espressione e il divieto di discriminazione in ragione dell’appartenenza o meno ad un’associazione professionale militare.
  • 1)il riconoscimento del diritto di agire in giudizio da parte delle associazioni professionali militari contro gli atti regolamentari relativi alla condizione militare e contro i provvedimenti individuali; il diritto di costituirsi parte civile nei processi penali nei quali i militari siano vittime;
  • Ancora, la Corte non ritiene legittimo negare a priori il diritto d’agire in giudizio delle associazioni professionali a causa della loro natura sindacale. Occorre, invece, trovare un punto di equilibrio ed una giusta proporzionalità tra le legittime esigenze in conflitto, altrimenti le limitazioni poste alla libertà sindacale non possono ritenersi “necessarie” in una società democratica ai sensi dell’art. 11 CEDU.

L’aver completamente trascurato le fonti sovranazionali introduce una forte ipoteca di legittimità sul d.lgs. 177/2016. Oltre tutto, vale la pena di ricordare che la legge delega Madia prevedeva, solo come eventuale, l’opzione della militarizzazione di un Corpo civile: il decreto attuativo del Governo ha fatto la scelta più tranchant e radicale.

Che la militarizzazione non sia una scelta legislativa obbligata per la razionalizzazione ed evitare duplicazioni nel Comparto sicurezza lo dimostra il fatto che altrove il legislatore ha adottato un metro diverso. Il Governo non ha ancora attuato la lett. b) dell’art. 8 della Legge Madia relativa alle forze di polizia operanti in mare: una delega che prevede una maggiore integrazione ed un miglior coordinamento tra la Capitaneria di Porto-Guardia Costiera e la Marina militare, fermo restando tutto il resto (senza fusioni o accorpamenti).

Si vuol dire che in questo caso mancano quei tratti di “analogia” che sono valorizzati dal parere del C.d.S e dovrebbero giustificare l’accorpamento tra Forze civili e militari ?

Nessuno contesta la discrezionalità del legislatore, non va però trascurata la stretta connessione tra i due criteri della delega (art. 8, lett. a)-b), l. n. 124). Pertanto, è da ritenersi che il differente approccio legislativo e il diverso trattamento normativo si presti ad una necessaria verifica in base al parametro costituzionale di uguaglianza sancito dall’art. 3 Cost.