L’irragionevole scelta della GdF di non corrispondere più le presenze esterne al personale del comparto aeronavale.

L’indennità per servizi esterni è stata istituita dall’art. 12, comma 1, del D.P.R. n.147/1990, quale multiplo del supplemento giornaliero dell’indennità d’istituto, per il personale della Polizia di Stato impiegato nei servizi esterni, ivi compresi quelli di vigilanza esterna agli istituti di pena, organizzati in turni sulla base di ordini formali di servizio.

L’emolumento venne successivamente esteso, tra gli altri, anche agli appartenenti alla Guardia di Finanza per effetto dell’art. 1, comma 1, lettera a), della legge n. 232/1990.

La ragione che mosse il legislatore ad emanare la norma che disciplina tale indennità, come più volte evidenziato anche dalla giurisprudenza amministrativa, è da individuarsi nella necessità di remunerare il personale delle Forze di Polizia chiamato ad operare in condizioni di particolare disagio consistenti nell’esposizione agli agenti atmosferici e ai rischi connessi all’espletamento del servizio in ambienti esterni.

Le norme concertative, successive, emanate per le Forze di Polizia ad ordinamento militare hanno ampliato la richiamata disciplina, prevedendo nello specifico:

  • la soppressione del supplemento giornaliero dell’indennità d’istituto – (art. 37, comma 2, del D.P.R. n. 395/1995);
  • l’attribuzione, a decorrere dal 1° novembre 1995, di un compenso giornaliero al personale impiegato nei servizi esterni, organizzati in turni sulla base di ordini formali di servizio (art. 42, comma 2, del citato D.P.R. n. 395/1995);
  • la corresponsione, con effetto dal 1° giugno 1999, dello specifico emolumento al personale – (art. 50 del d.P.R. n. 254/1999):

(a) del Corpo impiegato in servizi organizzati in turni e sulla base di ordini formali di servizio, che eserciti precipuamente attività nel campo della verifica e controllo per il contrasto all’evasione fiscale e di tutela degli interessi economico finanziari, svolti all’esterno dei comandi ovvero presso enti e strutture di terzi (comma 1);

(b) della Guardia di finanza e dell’Arma dei carabinieri che eserciti precipuamente attività di tutela, scorta, traduzioni, vigilanza, lotta alla criminalità, nonché tutela delle normative in materia di lavoro, sanità, radiodiffusione ed editoria, impiegato in turni sulla base di ordini formali di servizio svolti all’esterno dei comandi o presso enti e strutture di terzi (comma 2);

  • che, ai fini del diritto alla particolare indennità, il servizio abbia una durata non inferiore alle 3 ore, rideterminandone la misura in euro 6,00 (art. 48 del d.P.R.164/2002);
  • la spettanza dell’emolumento in misura unica giornaliera ovvero anche per 2 volte nella medesima giornata lavorativa esclusivamente qualora il personale sia impiegato per almeno 12 ore e svolga sia nelle prime 6 ore che nelle successive 6 un servizio esterno di durata non inferiore a 3 ore. In quest’ultimo caso, ai fini dell’invarianza della spesa, le indennità per i servizi esterni attribuibili a ciascun militare nell’arco di un mese non possono essere superiori a 30 (art. 26 del D.P.R. n. 170/2007).

Le disposizioni dei richiamati decreti del Presidente della Repubblica nn. 254/1999 e 164/2002, concernenti, tra l’altro, il compenso in argomento, sono state estese al personale dirigente delle Forze di polizia rispettivamente dall’art. 4, comma 1, della legge n. 356/2000 e dall’art. 2, comma 2, della legge n. 263/2004.

Con la circolare n. 161543 del 20 maggio 2016, quale norma di regolamento interno, il Comando Generale, ha disciplinato il “Trattamento economico accessorio del personale”, nella parte relativa anche al compenso per i servizi esterni, in modo particolarmente restrittivo e soprattutto in netta controtendenza rispetto alla linea gestionale tenuta fino a quella data.

La stessa ha introdotto, tra l’altro, in netta controtendenza con il passato, alcune novità rispetto alle disposizioni previgenti (circolare n. 94271 datata 28 marzo 2013), allo scopo di meglio delimitare la nozione di servizi esterni che costituisce il presupposto per l’attribuzione della relativa indennità al personale facente parte della componente aeronavale.

Nello specifico, il provvedimento interno ha precisato che “i servizi sono qualificati come esterni quando sono svolti al di fuori delle strutture, sedi della propria abituale attività lavorativa (comando, ente o reparto, esclusivamente in ambiente esterno con ciò individuando quale principale parametro di riferimento la condizione di operare all’esterno di immobili ovvero a cielo aperto”, escludendo espressamente le attività di servizio eseguite:

  1. “in luoghi di lavoro che pur non facendo parte dell’immobile sede del reparto ne costituiscano pertinenza (ormeggi, garitte, hangar etc.);
  2. a bordo di unità navali o aeree che non siano in navigazione. (“il naviglio o i velivoli in dotazione ai reparti del Corpo possono essere ricompresi tra le “sedi esterne” solo durante i periodi di navigazione”).

Le suddette norme, come evidenziato in premessa, producono effetti sostanzialmente innovativi, rispetto alla precedente regolamentazione, peraltro, firmata dallo stesso Ufficiale Generale, determinando di fatto l’esclusione dell’indennità in relazione ad una serie di servizi per i quali la stessa era stata regolarmente riconosciuta fino a quel momento.

In particolare, tutte le attività propedeutiche alla navigazione aerea e marittima oggettivamente connotate da situazioni di forte “disagio ambientale” derivante sia dall’esposizione a particolari situazioni climatiche (caldo e freddo eccessivi, pioggia, vento et similia), sia dall’esposizione ad agenti chimici (utilizzati per le attività lavorative all’interno degli hangar) non trovano più riconoscimento nel diritto interno.

Tale decisione ha determinato, inoltre, alcune forti criticità in relazione:

  1. alla “motivazione” del personale, determinando un rilevante impatto sul trattamento economico di una parte considerevole dei militari della componente aeronavale;
  2. alla necessità di ricorrere alla pronuncia di Tribunali Amministrativi;
  3. al rischio eventuale di dover valutare la “ripetizione” di quanto fino ad allora corrisposto.

Rimane il fatto, tuttavia, che sia in punto di diritto sia di orientamento giurisprudenziale, le succitate previsione non sembrano essere in linea:

  1. con le disposizioni normative di fonte secondaria (art. 42 del D.P.R. 395/1995) che ritengono sufficiente, ai fini della corresponsione dell’emolumento in oggetto, che il personale sia impiegato in servizi esterni (purché organizzati in turni sulla base di formali ordini di servizio), senza richiedere ulteriori “caratterizzazioni” connesse all’abitualità o alla “pertinenzialità” dell’ambiente di lavoro (l’articolo 817 del Codice Civile, identifica come pertinenza “le cose destinate in modo durevole a servizio o ad ornamento di un’altra cosa”, ovvero le opere edilizie che non costituiscono manufatti autonomi), nonché ad un legame funzionale più o meno diretto con le attività operative (in sosta o durante i periodi di navigazione);
  2. con la ratio legis della norma da individuarsi nella necessità di “compensare il personale che si trova ad operare in particolari situazioni di disagio, consistenti nell’esposizione ad agenti atmosferici e nell’assunzione di rischi connessi all’espletamento del servizio in ambienti esterni, ma con il duplice limite che ogni servizio svolto fisicamente al di fuori del proprio ufficio o unità di appartenenza assume carattere esterno e che, in ogni caso, deve trattarsi di attività non occasionale o sporadiche”, evidenziata:
  • dallo stesso compendio;
  • da giurisprudenza costante (a titolo esemplificativo decisioni nn. 3583 del 30 giugno 2005 e 3826 del 5 luglio 2007 del C.d.S., sez. IV, nonché n. 1252/98/, del C.d.S., sez. III).

Diverse pronunce giurisprudenziali, peraltro, hanno espressamente riconosciuto, nel corso degli anni, l’indennità in questione in relazione ad alcune ipotesi escluse dalla normativa regolamentare quali quelle svolte:

  1. da elicotteristi del Corpo all’interno degli hangar (cfr. sentenza n. 266/2004 del T.A.R. Liguria, che attribuisce il beneficio in argomento sulla base di una “nozione ampia di servizio esterno: un’ellissi flessibile in grado di accomunare le prestazioni svolte in situazioni di disagio ambientale meritevoli di indennità”);
  2. al personale della G. di F. in servizio su unità navali per la lotta al contrabbando o all’immigrazione clandestina o comunque a bordo di barche all’aperto (indipendentemente dal requisito della navigazione – decisione n. 141/02 Reg. Dec. – n. 139/2000 del C.G.A.R.S. N. che richiama “tutti i servizi svolti all’aperto o anche parzialmente all’aperto, con esposizione a fattori climatici specificamente avversi o genericamente in situazioni di obiettivo disagio e pericolo”.

Da quanto evidenziato, quindi, emerge chiaramente che la nozione di servizio esterno ha valore “flessibile e funzionale” essendo volta a individuare quelle attività di lavoro esposte a specifici disagi connessi all’esposizione ad agenti atmosferici o all’ambiente esterno, allo scopo di remunerarne i relativi rischi.

L’ambiente esterno, infatti, costituisce concetto più ampio rispetto a quello di cielo aperto (apertura in alto), dovendosi più correttamente identificare con qualsiasi ambiente anche parzialmente aperto (a prescindere dalla collocazione – in alto, in basso o lateralmente – dell’apertura), nel quale siano riscontrabili le suddette circostanze (pericoli o disagi connessi a fattori climatici avversi).

In relazione a ciò, l’Ufficio Trattamento Economico del Comando Generale del Corpo, sul “Finanziere” del mese di maggio 2016, in risposta ad un quesito proposto da un sottufficiale in servizio presso un Nucleo di Polizia Tributaria e che quotidianamente veniva inviato presso la locale Procura della Repubblica per attività di collaborazione con l’A.G., che chiedeva se era necessario il requisito del c.d. “a cielo aperto” fattispecie non prevista per la tipologia di servizio a cui era demandato, citava testualmente “In relazione a quanto richiesto dal militare estensore del quesito si rappresenta che l’indennità per servizi esterni è stata inizialmente prevista al fine di remunerare il personale delle forze di Polizia chiamato ad operare in condizioni di particolare disagio consistenti nell’esposizione ad agenti atmosferici e ai rischi connessi all’espletamento del servizio in ambienti esterni c.d. “a cielo aperto”. Sullo specifico giova evidenziare come l’art. 50, commi 1 e 2 del D.P.R. del 16 marzo 1999, n. 254 ha individuato particolari tipologie di servizi per le quali l’emolumento può essere riconosciuto anche in carenza del requisito “a cielo aperto” che, allo stato attuale, appare ricomprendere la fattispecie oggetto del quesito.

Non sembra, quindi, in linea con la ratio delle disposizioni normative e delle decisioni giurisprudenziali vigenti, il compendio emanato a suo tempo, nella parte che disciplina le presenze esterne, in quanto le norme di diritto interno in esso contenute, sembrano aggiungere, in modo debordante, requisiti più restrittivi oltre a quelli stabiliti dalla legge.

Peraltro, nel periodo intercorrente dalla regolare corresponsione dell’emolumento e la data di emanazione delle nuove norme interne, più restrittive, non è intervenuta alcuna modifica legislativa che riformasse la precedente, né tantomeno sono stati emessi orientamenti giurisprudenziali difformi da parte degli Organi Amministrativi.

Escludere a priori, pertanto, determinati ambienti o luoghi di lavoro dovendosi, piuttosto, valutare volta per volta il ricorrere dei suddetti presupposti di legge (pericoli e/o disagi ad essi correlati, nonché altri presupposti individuati dalla norma per il riconoscimento dell’indennità in esame) non appare in linea con la scelta operata, a suo tempo, dal Comando Generale della Guardia di Finanza proprio in virtù del sovvertimento del principio di gerarchia delle fonti.

Come al solito, la Pubblica Amministrazione lancia il solito messaggio, non certo positivo, che fa emergere una certa riluttanza nel non voler trovare soluzioni bonarie che possano restituire quello che, al momento, appare essere stato non corrisposto, spingendo i propri dipendenti a ricorrere al contenzioso giurisdizionale con spreco di tempo e di denaro.

Luigi Iannone, Eliseo Taverna, Daniele Tisci e Guglielmo Picciuto

Delegati della Rappresentanza Militare della GdF ai vari livelli

 

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