Associazioni professionali a carattere sindacale dei militari: dal divieto alla legittimità.*

1) Da tempo l’interesse dell’intera opinione pubblica, e non più soltanto quello della politica e della magistratura, tendeva ad approfondire temi fondamentali per la vita civile di ogni cittadino e, in particolare, quelli attinenti all’effettiva libertà delle persone e all’esercizio concreto di essa. In questo contesto si era anche inserito il vivace dibattito avente ad oggetto la liceità dell’adesione dei militari ad associazioni sindacali preesistenti, ovvero a costituire direttamente associazioni sindacali proprie. Un dibattito che l’entrata in vigore del  nuovo Codice dell’Ordinamento Militare (D. Lgs. Nr. 66/2010), con l’espresso divieto a loro rivolto di  aderire o  di costituire associazioni professionali a carattere sindacale, certamente non aveva sopito, incrementando, al contrario, il nutrito contenzioso giudiziario già radicato  davanti ai giudici amministrativi. La domanda giudiziale proposta tendeva, infatti, ad ottenere dalla magistratura un inequivocabile riconoscimento della incompatibilità di tale divieto con la libertà garantita ad ogni cittadino sia dall’ordinamento  giuridico italiano che da quello comunitario, modificando in tal senso la stessa giurisprudenza della Consulta.

Dopo alcune risposte negative, una svolta determinante veniva impressa alla sollevata questione di legittimità costituzionale, già ritenuta infondata dal TAR Lazio, dall’Ordinanza nr. 2043 del 4 maggio 2017 con la quale il  Consiglio di Stato, accogliendo per la prima volta le censure degli appellanti,  rimetteva effettivamente detta questione al vaglio della Consulta,  con riferimento all’art. 1475, 2 comma D. Lgs. n.66 del 2010 e al presunto conflitto di tale norma con l’art. 117, 1 comma Cost., nonché con gli artt. 11 e 14 Cedu e con l’art. 5, 3° periodo, della Carta Sociale Europea (resa esecutiva in Italia, com’è noto, con la Legge 9 febbraio 1999 n.30).

Con detta Ordinanza il problema della sindacalizzazione militare e della sua liceità veniva così ad assumere una rilevanza straordinaria, in quanto impostato dal massimo Giudice amministrativo italiano sotto una angolazione ben più ampia e complessa di quella che, fino ad allora, era stata prospettata; una angolazione nuova, dunque,  capace  di aprire pesanti interrogativi sulla bontà della soluzione che, in senso negativo, la stessa Corte Costituzionale già aveva dato con la propria sentenza Nr. 449 del 17 dicembre 1999, in cui specificatamente si disconosceva qualsiasi fondatezza ai dubbi, reiteratamente sollevati, sull’affermata impossibilità  per i militari di aderire a qualsiasi sindacato. Il divieto era stato ritenuto pienamente giustificato dall’esigenza di salvaguardare le caratteristiche di coesione interna e di  neutralità peculiari del servizio militare (inteso sia in senso stretto che riferito all’intero ambiente del suo contesto); esigenza concreta che, secondo il Giudice delle Leggi, doveva necessariamente prevalere sulla necessità di tutela di un astratto, e generico, principio di eguaglianza dei  cittadini.

La dirompente Ordinanza 2043/17 con la quale il Consiglio di Stato  rimetteva alla Consulta  il verdetto sulla contestata legittimità del divieto assumeva, peraltro,  un rilievo particolare, in quanto non si limitava a sollecitare semplicemente  un riesame di quanto già era stato oggetto dell’analisi specifica della Corte Costituzionale, ma lasciava anche  intravedere, in trasparenza, la consapevolezza della magistratura di quanto urgente apparisse la necessità di rivisitare l’intero quadro normativo regolante la materia, al fine di armonizzarlo sia  con le nuove esigenze di rappresentatività,  riconosciute ormai anche in chiave comunitaria come fondamentali e insopprimibili, che con un’idea di sindacato completamente rinnovata.

2) Occorreva, in effetti, prendere atto che era proprio la stessa nozione di sindacato ad esigere  una rilettura critica del suo significato, datole fino ad allora convenzionalmente scontato, a livello generale, come species di gemmazione automatica dei prevalenti partiti politici e convalidando, così, un’accezione della parola che, benché assolutamente impropria, si era definitivamente  calcificata nel pensare comune fino a  entropizzarne il  reale valore semantico. Quest’ultimo, al contrario, prescindeva totalmente da qualsiasi implicazione partigiana, come attestava l’etimo originario del vocabolo, costituito dall’unione delle due parole greche, syn e dike,   il cui significato corretto conduce unicamente all’idea del costruire giustizia insieme, quindi ad una volontà di promuovere un agire comune, inteso a conseguire una maggiore equità sociale. Syndakos , infatti, in quella stessa civiltà greca che aveva concepito  e donato al mondo intero l’idea di democrazia, era la persona fisica che, ponendosi come garante di neutralità fra due parti a confronto, portatrici di istanze non sovrapponibili, riusciva a comporne comunque le rispettive antinomie, bilanciando equamente i diversi interessi, benché  contrastanti; un soggetto equilibratore, dunque, che, oggi, in versione moderna, potremmo identificare nel c.d. “mediatore di giustizia”; figura che, recentemente  riscoperta, è  stata inserita dal legislatore, a pieno titolo, nel quadro delle misure destinate alla deflazione dello straripante contenzioso italico.

La citata Ordinanza del Consiglio di Stato si inseriva, dunque, nel nuovo fermento interpretativo, frutto di un momento storico profondamente segnato dal  decisivo intervento della Cedu e dall’approvazione della Carta Sociale Europea; due fattori, questi, che avevano catalizzato  l’urgenza di rimodulare, aggiornandola, proprio quella nozione di sindacato non più rispondente ad una realtà profondamente mutata. Una realtà in cui non ogni associazione volontaria, se finalizzata alla difesa degli interessi professionali di una determinata categoria lavorativa, e avendo quindi un contenuto sindacale, doveva  necessariamente essere ricondotta ad  un determinato partito o ad uno specifico movimento politico, identificandosi con esso; una realtà nella quale, invece,  il diritto di ciascun individuo a riunirsi liberamente, allo scopo di acquisire una maggior forza contrattuale, non poteva più essere disconosciuto per effetto della innegabile pari dignità sociale di ogni cittadino.

Questa presa di coscienza, sempre più diffusa e condivisa, provocava l’inevitabile erosione della credibilità di quanto, fino ad allora, era stato sostenuto dalla Consulta, prospettando invece come improcrastinabile l’urgenza di un’attuazione concreta del principio costituzionale di una libertà uguale e valevole per tutti. Principio evidentemente ben più importante di qualsiasi cautela che, per timore di colorature politiche solo eventuali, discriminasse i militari, inibendo loro la protezione delle condizioni di lavoro mediante l’azione sindacale, diretta o indiretta.

3) La questione si cristallizzava, di conseguenza, proprio sul un nodo decisivo del concetto di azione sindacale, per sciogliere il quale si rendeva necessario alleggerirlo preventivamente  dalla zavorra dei troppi preconcetti che, più o meno consapevolmente, avevano stravolto l’idea stessa di “sindacato”.

 Per una maggior comprensibilità dei temi  da affrontare, può allora giovare il ripercorrere, sia pure in modo estremamente sintetico, il faticoso cammino evolutivo delle  prime  associazioni  sindacali comparse nel mondo del lavoro italiano. La loro originaria fisionomia presenta, infatti,  alcuni elementi e caratteri che ancora sopravvivono nei sindacati contemporanei e che convalidano la possibilità di una  legittima convivenza tra un  servizio dei militari rigorosamente neutrale e l’esercizio del loro diritto a sindacalizzarsi, se  volto allo scopo di tutelare adeguatamente il proprio lavoro.

Risalendo indietro nel tempo, fino al primo formarsi delle associazioni spontanee, volontariamente costituitesi tra i lavoratori dell’industria e dell’agricoltura, cioè verso la fine del diciannovesimo secolo, si può notare come le stesse fossero accomunate da un’unica finalità preminente: quella   di costituire uno  strumento di equilibrio, innovativo ed efficace,  tra le giuste esigenze produttive dei datori di lavoro e le essenziali necessità di sopravvivenza dei prestatori di lavoro e delle loro famiglie.

E’ fondamentale ricordare, a questo proposito, che il piano sul quale tali rispettive posizioni si misuravano in base al diritto di allora, ben diversamente da quanto avveniva tra le parti di un qualsiasi diverso rapporto contrattuale contemporaneo,  non era quello di una parità effettiva; ai detentori dei beni produttivi si contrapponevano, infatti, coloro che traevano l’unica risorsa per vivere dal proprio salario e non avevano, pertanto, alcun potere di modificare quanto imposto da controparte su tempi,  modalità di esecuzione della prestazione, misura e cadenza del compenso, rivendicando condizioni migliori. Alla materia del lavoro, infatti, si applicava  inesorabilmente il comune diritto dei contratti  e la disciplina generica della locazione di opere, di cui all’art. 1627 del Codice Civile allora vigente; una disciplina che, ovviamente, non offriva alcun sostegno particolare alla maggior debolezza di un contraente rispetto all’altro, ponendoli entrambi nella posizione di un’uguaglianza puramente presunta. L’attenzione del legislatore, come quelle del potere esecutivo e della magistratura del tempo, erano unicamente  tese a mantenere stabile l’equilibrio del mercato e delle sue leggi, soli soggetti, all’epoca, meritevoli di specifica protezione in un’ottica modulata unicamente sulla salvaguardia virtuosa dei mezzi di produzione, ma del tutto indifferente ai bisogni  quotidiani dei lavoratori.

Con lo sviluppo crescente della c.d. rivoluzione industriale iniziava, però, a diffondersi il convincimento, sempre più generalizzato, della evidente insostenibilità di una simile configurazione giuridica basata su quella parità fittizia, così che l’urgenza di contemperare gli interessi, drammaticamente contrapposti, delle due parti trovava necessariamente sfogo in varie forme di associazionismo spontaneo, nate sull’iniziativa dei molti che, fidando nella forza degli interessi  collettivi comuni, si battevano per tutelarli in maniera concreta.

L’affermarsi inarrestabile di quell’iniziale spinta associazionistica, ispiratasi a preesistenti modelli di esperienze estere già felicemente collaudate, portò in breve tempo anche in Italia alla nascita di un vero e proprio movimento sindacale che però,  benché spontaneo, indipendente e libero, venne immediatamente osteggiato con solerzia dal sistema di governo, pregiudizialmente diffidente nei confronti di qualsiasi raggruppamento di lavoratori, perché ritenuto comunque  derivazione di movimenti politici eversivi.

 Quella prima, timida iniziativa sindacale, attiva pur nella totale  assenza  di una qualunque  previsione o disciplina di legge che ne tutelasse la sopravvivenza, resisteva però strenuamente nella lotta per  far riconoscere l’efficacia del contratto collettivo di lavoro, sottoscritto in nome dei lavoratori con le associazioni rappresentative dei datori di lavoro, che aveva tutti i crismi di un vero contratto, le cui clausole, compresa quella sulla misura minima delle retribuzioni dovute,  avrebbero meritato il   rispetto di entrambe le parti, senza alcuna possibilità di modifica unilaterale.

 Nonostante gli enormi sforzi per ottenere tale risultato, questo obiettivo essenziale veniva, però, sostanzialmente mancato, restando la sospirata obbligatorietà fatalmente circoscritta ai soli soggetti contraenti, aderenti ai sindacati titolari del relativo mandato. Un troppo ampio  spazio di derogabilità,  soprattutto in pejus, minava, infatti, e nella totale indifferenza del legislatore,  la tenuta effettiva delle clausole di tale contrattazione collettiva a causa dell’interferenza di singoli contratti individuali, sottoscritti da datori e prestatori di lavoro dichiaratisi  non aderenti ad alcuna associazione sindacale.

4) L’avvento del fascismo bloccava poi drasticamente lo sviluppo e il riconoscimento di quel primo sindacalismo  libero, costringendo a convergere in un’unica corporazione tutti gli appartenenti alla medesima categoria professionale, sia lavoratori che  datori di lavoro, per definizione considerati titolari di interessi identici, quali artefici unici e necessari chiamati a comporre insieme il mosaico unitario del progresso di un intera nazione.

 Conseguenza automatica di una simile impostazione non poteva che essere la sottoscrizione di un unico contratto di lavoro comune, il contratto collettivo corporativo che, in base alla sua vincolante cogenza, veniva immediatamente annoverato tra le fonti di diritto riconosciute dalla legge (art. 1 delle Disposizioni preliminari al Codice Civile) mentre, al contempo, veniva dichiarata l’illiceità di qualunque mezzo di lotta sindacale, sciopero in primis, ritenuto  a priori strumento dichiaratamente volto a contrastare l’interesse pubblico dell’economia.

 La soppressione delle corporazioni e dei sindacati corporativi, immediatamente attuata dopo la guerra, consentiva la nascita- in un indubbio clima di contrasti e di non sufficiente chiarezza-  dei nuovi sindacati che, sebbene ufficialmente riconosciuti dalla Carta costituzionale in cui si dichiarava sia la libertà dell’organizzazione sindacale che la libertà dell’adesione volontaria ad essa, come da specifica indicazione dello stesso art. 39 necessitavano di una regolamentazione disciplinata da un’apposita normativa la quale, com’è ben noto, per varie ragioni non avrebbe mai visto la luce.

Nonostante il profondo cambiamento dell’Italia post-bellica, nel neonato Stato repubblicano si perpetuava tuttavia, sia pure senza una precisa consapevolezza dello stesso legislatore,  un disegno  del mondo lavorativo fortemente suggestionato dalla configurazione che, precedentemente, il regime corporativo ne aveva dato, con conseguente conferma di un suo impianto ormai consolidato che l’avvento della nuova Costituzione non era stato in grado di riplasmare. Nello schema di  quell’impianto, rimasto sostanzialmente immutato, gli enti pubblici economici venivano infatti considerati come vere e proprie imprese private, senza che la natura pubblicistica, insita nei rapporti lavorativi con loro instaurati, assumesse una qualche rilevanza ai fini della determinazione delle condizioni di lavoro. Proprio questa sostanziale parificazione convinse i dipendenti dei vari enti pubblici, e  anche agli stessi statali, di poter finalmente costituire una propria organizzazione sindacale rappresentativa, abilitata a contrattare con la controparte, sia pure parzialmente, perché limitata alla sola determinazione dei livelli minimi di retribuzione. L’operazione, benché formalmente definita,  si rivelò sostanzialmente illusoria, non portando in realtà alcun frutto concreto, perché  venne immediatamente  frenata da una giurisprudenza, in breve consolidatasi, secondo cui la parte datoriale, per ragioni di interesse pubblico,  “superiori” per definizione, doveva mantenere comunque  una posizione predominante. Questa sola tipologia di rapporti lavorativi, di conseguenza, restava condizionata da regole specifiche, la cui emanazione era riservata alla legge, con esclusione automatica di qualsiasi preventiva contrattazione; a quest’ultima, eventualmente, si sarebbero potuti sostituire accordi informali, sicuramente meno vincolanti, compatibili con l’insopprimibile  natura autoritativa  che,  sotto il profilo giuridico, restava la caratteristica tipica di quei rapporti di lavoro.

5) Solamente nel 1970, con l’entrata in vigore del c.d. Statuto dei lavoratori, sotto la spinta dei notevoli cambiamenti politici verificatisi nel paese, le garanzie offerte dall’intervento di una azione sindacale  vera e propria venivano finalmente estese anche ai dipendenti degli enti pubblici, con esclusione, tuttavia, di quelli dipendenti da enti pubblici non economici. Ai dipendenti dello Stato, infatti, veniva  unicamente riconosciuta una modesta possibilità di contrattare le sole condizioni generali di lavoro, pur restando l’efficacia del contratto così concluso comunque subordinata ad un espresso, e imprescindibile,  riconoscimento governativo.

Per tutti gli statali, quindi, si concretizzava una disparità di trattamento che, pur essendo evidentissima, veniva giudicata irrilevante, quanto ad effetti,  dalla stessa Corte Costituzionale. Quest’ultima, sollecitata a  pronunciarsi sulla denunciata lesione del principio di uguaglianza,  con la sentenza nr. 309 del 1977 dichiarava che, in tale settore, stante l’assoluta inconfigurabilità di un conflitto d’interessi, sia pure solo potenziale,  tra capitale e lavoro, non esisteva alcuna necessità di confronto diretto fra le parti, risultando sufficiente invitare il legislatore a  calibrare adeguatamente l’interesse pubblico dello Stato con quello privato dei propri dipendenti.

 Una simile linea interpretativa rafforzava, con la sua autorevolezza, la già sostenuta non annoverabilità del contratto collettivo delle suddette categorie lavorative  tra gli atti di pura autonomia privata,  i soli ritenuti direttamente riconducibili alla volontà delle parti e, di conseguenza, liberamente patteggiabili.

 Quel che più interessa per il tema in esame è che,  con specifico riferimento ai dipendenti statali militari, la citata pronuncia della Consulta veniva  successivamente non soltanto richiamata, ma altresì espressamente riconfermata dalla  stessa Corte Costituzionale che, con la sentenza nr. 499/1999, sempre in base al principio della scontata  incompatibilità  tra l’ordinamento militare e qualsiasi attività, direttamente connessa, o comunque riferibile ad una organizzazione sindacale,  ribadiva nuovamente l’infondatezza totale della questione di legittimità, riproposta al suo vaglio sotto il profilo della disparità  di trattamento.

6) La drastica negazione della liceità di qualsiasi forma di associazionismo militare, costantemente espressa dall’intera giurisprudenza – sempre ferma nel ritenere che la imprescindibile garanzia di neutralità dell’ordinamento dei militari risedesse unicamente nell’inibire loro ogni facoltà di costituire nuove associazioni sindacali, o aderire a quelle preesistenti –  motivava con tale convincimento, assumendolo come giustificazione valevole e sufficiente, l’atteggiamento preclusivo del nostro legislatore che, con particolare riguardo alla posizione degli appartenenti ai Corpi militari tradizionali, si preoccupava anche di negare tassativamente, con una norma specifica (l’art. 8 della  L. nr. 382/1978), il loro diritto di sciopero.

Una decisiva inversione di tendenza, tuttavia, veniva impressa a tale preclusione dalla smilitarizzazione della Polizia di Stato, attuata con la L. 121/1981,:una norma dirompente che sgretolava il fronte, fino ad allora compatto, del rigoroso  divieto di associazionismo.

Quel Corpo Militare, ormai definitivamente disciolto, era infatti stato sostituito da un Corpo Ccivile ad Ordinamento Speciale ( il cui personale, insieme con le stellette, aveva anche perso l’organizzazione gerarchica in gradi, sostituiti dalle qualifiche equivalenti), affidato alla giurisdizione non più del Tribunale militare, ma di quello  ordinario.

L’entrata in vigore della L. 121/81 costringeva, infatti, a riconoscere  a quel neonato Corpo Civile il pieno diritto di farsi rappresentare da propri organismi sindacali, sia nei rapporti diretti con il Ministero dell’Interno, di cui ovviamente ancora faceva parte, sia in sede esterna e politica,  segnando una svolta particolarmente incisiva per la riconoscibilità di un generale diritto ad associarsi. Allo scopo di  rappresentare adeguatamente detto   Corpo Civile  nascevano legittimamente, pertanto, varie sigle sindacali cui, tuttavia, restava sempre inibito, come da espressa previsione dell’art. 84 della medesima L. 121/81, il diritto di indire lo sciopero, mezzo di lotta sindacale che restava vietato anche per  la nuova  Polizia di Stato.

Nemmeno questo ulteriore passaggio nella direzione di una autentica liberalizzazione dell’associazionismo militare risultava, però, decisivo, in quanto l’essenziale nodo interpretativo, quello cioè del  riconoscimento ufficiale di un sindacato militare,  pur nella scontata appartenenza dello status di  militare all’ordinamento generale dello Stato, quindi con riconosciuta titolarità ai militari di tutti i diritti fondamentali dei cittadini, restava sostanzialmente negato. Una palese  disparità di trattamento, questa, che tuttavia  sopravviveva tranquillamente, trovando sempre il suo presupposto legittimante nell’imprescindibile esigenza  di neutralità nell’adempimento del servizio.

7) Sotto diverso profilo si affermava, però, un progressivo avvicinamento alla conquista di una effettiva  contrattualizzazione del rapporto lavorativo di tutti gli statali. Inizio di un cammino che, sia pure a ritmo discontinuo, procedeva in modo ormai inarrestabile; tanto da approdare, superando i successivi  gradini di aggiustamento, alla emanazione del Decreto Legislativo  n.165/2001, Testo Unico del lavoro per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche, nel quale non soltanto veniva prevista l’estensione dell’intera disciplina e delle garanzie dettate per il lavoro privato anche a quel rapporto, ma veniva, altresì, ufficialmente  riconosciuta alla  contrattazione che lo riguardava la facoltà di derogare le disposizioni di legge precedenti, se dirette a disconoscere  ai pubblici dipendenti la possibilità di trattare con la controparte per ottenere  condizioni di lavoro migliori.

La norma, dettata per la totale generalità dei destinatari, nella sua stesura progettuale lasciava presagire l’avvento  concreto della sospirata, completa liberalizzazione dell’associazionismo sindacale per tutti i dipendenti statali, militari inclusi. Sorprendentemente, invece, il medesimo Decreto legislativo, benché dichiaratamente ispirato all’attuazione  puntuale e rigorosa  del disposto dell’art. 117 Cost., poneva  un limite preciso a tale liberalizzazione. Il disposto del suo art. 2 specificava, infatti, che quel   Testo Unico, pur riguardando tutte le amministrazioni dello Stato, contemplava una espressa eccezione: quella  del personale che, benché inquadrato in regime di diritto pubblico, veniva comunque escluso dalla applicabilità di tale disciplina perché compreso in un elenco dettagliatamente indicato dal successivo art. 3. In tale articolo, accanto  ad altre categorie di dipendenti pubblici espressamente specificate, erano inclusi tutti gli appartenenti ai Corpi Militari e le Forze di Polizia di Stato,  Guardia di finanza compresa, in quanto parte integrante delle Forze Armate (come espressamente dichiarato dalla  L. 23 aprile 1959 n.189).

A ratificare, completandola, detta esclusione interveniva poi anche il nuovo Codice dell’Ordinamento Militare (D. lgs. 15 marzo 2010 n.66) con il quale veniva  rielaborato l’intero assetto preesistente della rappresentatività militare (art. 1475, 2° comma) introducendo  alcuni organismi rappresentativi e  procedure speciali di confronto, istituiti per  offrire una qualche compensazione al sostanziale disconoscimento del  diritto ad un libero associazionismo, comunque confermato.

           L’esclusione alla titolarità di quel diritto veniva, quindi, nuovamente ribadita anche dal nuovo Codice il quale, limitando espressamente l’esercizio della libertà di associazione per tutti i membri delle Forze Armate e  della Polizia di Stato, riconosceva ufficialmente, di fatto, la loro disuguaglianza  da  tutti i restanti cittadini italiani.

La palese illegittimità di tale posizione veniva prontamente contestata dagli interessati e portata all’attenzione della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo  la quale, pronunciandosi reiteratamente in senso inequivocabile, poneva bene in chiaro come la legittima esigenza di garantire la neutralità dell’ordinamento militare non consentisse in alcun modo di comprimere, fino al punto da eliminarlo completamente,  l’insopprimibile diritto di libertà sindacale di cui tutti gli individui, e quindi anche i militari, sono comunque portatori. La stessa Corte, peraltro, con un passaggio di fondamentale rilievo, poneva in evidenza come il limitarsi a riconoscere tale libertà in via puramente astratta, svuotandola al contempo di qualsiasi contenuto attuativo, avrebbe violato l’essenza stessa  di tale principio, contraddetto alla radice dalle eventuali restrizioni al suo esercizio.

 Questa forte, innovativa posizione interpretazione della CEDU poneva seri interrogativi sulla effettiva tenuta delle varie pronunce in tema emesse dai giudici amministrativi italiani, secondo cui la potenziale incompatibilità fra attività delle organizzazioni sindacali ed esigenze di coesione interna e neutralità dell’ordinamento militare  doveva  comunque limitare l’azione delle rappresentanze  militari, così come configurate dall’art. 1476 e ss. del D.lgs. 66/2010, comprimendone l’operatività e l’incisività della forza contrattuale. Con le due pronunce che si potrebbero qualificare “storiche”, la Matelly c. Francia (ricorso  n.10609/10) e Adefdromil c. Francia (ricorso n. 32191/09), infatti, la CEDU aveva espressamente disconosciuto validità a qualsiasi restrizione incidente direttamente sugli elementi essenziali della libertà sindacale, quale quello di formare un sindacato e di aderirvi, sollevando pesantissimi dubbi sulla legittimità di una norma specifica,  l’art. 1475, 2° comma, del Cod. Ord. Mil. secondo la quale “i militari non possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale o aderire ad altre associazioni sindacali”. Un disconoscimento, questo, che avrebbe generato non poco scompiglio all’interno di una giurisprudenza italiana ormai consolidatasi su di un indirizzo totalmente difforme.

8) Come sopra si accennava, chiamato a decidere sull’impugnazione della sentenza n.8052 del TAR Lazio -con la quale  era stato respinto il ricorso di un sottufficiale della Guardia di Finanza cui era stata negata l’autorizzazione a costituire un’associazione a carattere sindacale fra il personale dipendente dal Ministero della difesa e quello dipendente dal Ministero dell’economia e delle finanze, ovvero ad aderire ad altre associazioni sindacali preesistenti,-  il Consiglio di Stato, con  propria Ordinanza del 4 maggio 2017, nr. 2043, dichiarava non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale, sollevata dalla difesa del militare sul contrasto tra art. 1475, 2° comma, del d. Lgs. N.66/2010 e art. 117, comma 1 Cost, in relazione agli artt. 11 e 14 della Convenzione Europea del Diritti dell’Uomo, così come interpretati dalla CEDU.

Discostandosi totalmente dalla posizione, fino ad allora condivisa dai giudici di merito sulla infondatezza della sollevata questione di legittimità costituzionale, il Consiglio di Stato affermava, infatti, che l’istituzione di organismi e procedure speciali di rappresentanza militare da parte della legislazione italiana non poteva ritenersi idonea a sostituire l’effettivo riconoscimento ai militari della loro libertà di associazione, basata sul diritto di fondare propri sindacati o di aderire a sindacati preesistenti.  Del pari, riteneva che rientrasse nei compiti precipui della Consulta valutare l’equo bilanciamento fra ordinamento legislativo italiano, interpretazione delle disposizioni della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo (entrata in vigore il 1° giugno 2010) e art. 5, 3° periodo della Carta sociale europea (resa esecutiva in Italia con legge 9/2/1999 n.30), nella parte in cui la stessa affida alla legislazione nazionale la determinazione delle garanzie di libertà sindacale, diritto innegabile  anche dei militari.

L’Ordinanza, sicuramente sorprendente per l’inequivocabile rinvio alla Consulta, scardinava di colpo il principio della scontata prevalenza di garanzia della neutralità sul diritto di libertà di ogni singolo individuo, lasciando presagire l’alta probabilità  di una risposta nuova da parte dei giudici della Consulta.

9) La sentenza nr.120 dell’11/04/2018, depositata il 13/06/2018, con la quale si concludeva  il giudizio di legittimità costituzionale ha, infatti, praticamente capovolto la stessa prospettiva di comparazione dei valori meritevoli di effettiva tutela garantiti dall’ordinamento.

Dopo aver rilevato preliminarmente come anche il TAR Veneto (con l’Ordinanza 3/11/2017, re. ord. N. 198/2017) avesse sollevato analoga questione di legittimità costituzionale sotto identico profilo, con conseguente necessità di riunione dei giudizi, la Consulta focalizzava la propria attenzione sul punto più rilevante della questione, cioè quello dell’esigenza di garantire il pieno godimento dei diritti e delle libertà riconosciuti dall’art. 14 della Convenzione di diritti dell’uomo, inibendo discriminazioni penalizzanti per alcune categorie di lavoratori.

 La svolta nell’approccio interpretativo del tema, precedentemente impostato unicamente sulla rispondenza delle norme in predicato di illegittimità con riguardo al solo ordinamento italiano e sempre risolto con dichiarazione di infondatezza, è stata impressa dalla rilevanza dei nuovi profili di illegittimità invocati dai ricorrenti, e condivisi dal Consiglio di Stato, su diritti riconosciuti da autorevoli fonti internazionali, come la Carta sociale europea e la CEDU.  La Consulta, di conseguenza, si vedeva costretta a impostare l’analisi sulla fondatezza  della questione in esame su di un principio nuovo, quello della necessaria unitarietà di un sistema delle tutele dei diritti fondamentali, civili, politici e sociali, sostanzialmente uniforme per tutti gli Stati membri della UE, basato sul fondamentale presupposto  della indivisibilità dei diritti umani.

Chiarita questa importante premessa, la Corte sottolineava poi che, essendo tali fonti internazionali prive di effetti diretti, non potendo la loro applicazione avvenire immediatamente ad opera del giudice comune, l’intervento del giudice delle leggi si rendeva indispensabile proprio per diagnosticare l’accertata violazione della norma nazionale risultata in contrasto con il sistema delineato a livello internazionale, in particolare dall’art. 5 della carta Sociale Europea.

 Pur tenendo presente la possibilità che la legge nazionale imponga alcune restrizioni all’esercizio del diritto di associazione sindacale degli appartenenti alle Forze armate, alla Polizia o all’Amministrazione dello Stato, secondo quanto espressamente previsto anche dall’art. 11 della CEDU, come necessaria misura di sicurezza per la difesa e la protezione dei diritti di tutti i cittadini, la Consulta riteneva certamente inammissibile  che il diritto alla libertà di associazione di queste categorie di lavoratori venisse addirittura preventivamente negato con un apposito, espresso  divieto.

La dichiarazione della Corte Costituzionale risultava, pertanto, inequivocabilmente esplicita nel riconoscere anche ai militari il diritto di costituire associazioni professionali a carattere sindacale, con  conseguente indispensabile revoca del divieto che precedentemente era stato loro posto.

 La sentenza si poneva, così, come una implicita riconferma della funzione essenziale di un sindacato unicamente motivato dalla  tutela professionale degli associati, rivalutandone la portata sociale e  liberandolo dai molti pregiudizi che lo avevano ridotto a mero strumento d’interesse politico.

Due i principi essenziali proclamati sul punto dalla Consulta: quello di una libertà sindacale, piena, generale e insopprimibile, e quello della liceità di alcuni  precisi limiti, posti all’esercizio di essa da  specifiche disposizioni di legge, dettate esclusivamente per alcune categorie di pubblici dipendenti. Due principi che, apparentemente, potrebbero porsi in contrasto, ma possono essere resi compatibili tra di loro da un attenta calibratura di contemperamento tra i diritti e le garanzie dettate dalla nostra Costituzione e che presiedono anche all’ordinamento militare. E appunto nella ricerca di tale giusto equilibrio, la Consulta poneva in luce come, restando fuor d’ogni dubbio la libertà di costituire ex novo associazioni tra militari e di aderirvi,  esistesse però  anche uno spazio di liceità per il divieto di aderire ad ALTRE associazioni sindacali,  così come previsto dal 2° comma dell’art. 1475 d. Lgs. N.66/2010. Nonostante la censura che aveva travolto, nel suo complesso, quel medesimo articolo,  infatti,  tale divieto non sembrava del tutto incompatibile né con quanto disposto dalla fonti internazionali di riferimento,  né oggetto di esplicita critica nella pronuncia della Corte di Strasburgo che aveva avviato l’intero processo di apertura  alla libertà sindacale dei militari. La specialità della funzione e la sussistenza di peculiari esigenze di coesione interna e di neutralità, tipiche delle Forze Armate, avrebbero infatti giustificato la dizione dell’art. 52, 3° comma Cost., riferentesi allo “ordinamento delle Forze armate” non certo per ritenerle estranee all’ordinamento generale dello Stato, ma per sottolinearne invece peculiarità e infungibilità dei compiti loro affidati, come già posto in rilievo dalla precedente sentenza  nr.126/1985.

Non restava alla Consulta, pertanto, che richiamare espressamente le costituende associazioni ad un attento rispetto del principio di neutralità,  notoriamente previsto dagli artt. 97 e 98 Cost. per l’intero apparato pubblico, nonché a quelli di democraticità interna e di trasparenza del sistema di finanziamento, ribadendo al contempo il preciso limite posto all’azione sindacale posto dal sempre vigente divieto di esercizio del diritto di sciopero. Con riguardo a limiti ulteriori, invece, la Consulta doveva sottolineare l’indispensabilità di una disciplina legislativa specifica, in attesa della cui emanazione richiamava –al fine di evitare il vuoto normativo- l’applicabilità di quanto disposto dall’art. 1478, 7° comma, del D. Lgs. Nr. 66/2010 in tema di esclusione dalla competenza degli organismi di rappresentanza delle materie concernenti l’addestramento, il rapporto gerarchico funzionale e l’impiego del personale.

10) La stagione dell’attività legislativa svoltasi nel nostro paese   successivamente alla pubblicazione della citata sentenza non è certo stata delle più feconde. Altre  tematiche, di rilievo interno e  internazionale, hanno principalmente assorbito le energie parlamentari, lasciando inevitabilmente inattuato  il sopra richiamato invito espresso dalla Consulta. In attesa della sospirata disciplina legislativa, tuttavia, non sono mancate le iniziative delle Forze Armate volte a costituire un proprio sindacato, innegabilmente riconosciuto, ormai a livello generale, come pienamente legittimo. L’ulteriore traguardo da raggiungere sarà, però, quello di ottenere che tali sindacati possano realmente intervenire sulle condizioni di lavoro, sedendo al tavolo delle trattative, ed essere davvero ascoltati anche in materia di operatività, sostituendo in breve  a tutti gli effetti le attuali rappresentanze militari, organismi espressione di un passato senza parità e senza diritti,  ormai definitivamente superato dal nuovo respiro di libertà che, finalmente, circola anche all’interno dell’ordinamento militare.

*Avv. Prof. Lidia Sgotto Ciabattini – Giuslavorista

Vicepresidente Direttivo Nazionale Associazione Sicurezza CGS 

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